1. Ponto de partida: LC 208/2024 e o “novo estágio” da Dívida Ativa

A Lei Complementar 208/2024 incluiu o art. 39-A na Lei 4.320/1964 e criou, pela primeira vez, um marco legal unificado para a cessão onerosa de créditos públicos (tributários e não tributários) pela União, Estados, DF e Municípios.

Em resumo, a LC 208:

• autoriza a cessão onerosa de créditos, inclusive inscritos em Dívida Ativa, a pessoas jurídicas de direito privado e fundos de investimento regulados pela CVM;
• qualifica a cessão como venda definitiva de patrimônio público, afastando o enquadramento como operação de crédito perante a LRF;
• determina que 50% dos recursos sejam destinados ao regime de previdência social e os outros 50% a investimentos, observando o art. 44 da LRF;
• exige lei específica em cada ente, autorizando a operação e definindo limites, parâmetros e governança.

Ou seja: a securitização de Dívida Ativa deixou de ser “experimento isolado” e passou a ter um marco legal nacional – mas isso não significa que qualquer carteira, em qualquer estado, esteja pronta para ser securitizada.

Antes de falar em operação com mercado de capitais, é preciso falar de carteira organizada.

2. O que significa ter uma carteira “organizada” de Dívida Ativa

Pela própria Lei 4.320 e pelos manuais de contabilidade pública (MCASP), Dívida Ativa é o conjunto de créditos tributários e não tributários vencidos e não pagos, devidamente inscritos após verificação de liquidez e certeza, com principal, atualização, juros, multa e encargos.

Na prática, uma carteira organizada precisa atender, minimamente, a quatro dimensões técnicas:

1. Qualidade cadastral
   • CPF/CNPJ válidos, endereços atualizados, vínculo claro com imóvel, atividade ou serviço;
   • ausência (ou baixa incidência) de duplicidades, cadastros mortos e títulos já pagos ainda constando como devidos.
2. Classificação contábil consistente
   • distinção entre créditos tributários e não tributários, conforme PCASP/MCASP;
   • conciliação entre sistemas de Dívida Ativa e contabilidade (o que está inscrito x o que está no balanço).
3. Visão de risco e recuperabilidade
   • segmentação por idade, valor, perfil do devedor, histórico de cobrança;
   • existência (ou não) de ajustes para perdas adequados, refletindo o que é realisticamente recuperável.
4. Governança de cobrança
   • fluxos padronizados de cobrança extrajudicial (portal, notificações, protesto) e judicial;
   • documentação de esforço arrecadatório, alinhada às recomendações de CNJ/ATRICON e aos indicadores de Tribunais de Contas (como i-Fiscal/IEG-M).

Sem essa base, a securitização vira um atalho perigoso: o ente “empacota” uma carteira pouco confiável, enfrenta desconto elevado, críticas de órgãos de controle e risco reputacional no mercado.

3. Pré-requisitos legais e institucionais para securitizar Dívida Ativa

Antes de olhar para estruturação financeira, há um “checklist” jurídico-institucional derivado da LC 208/2024 e do próprio sistema de controle:

1. Lei específica local
   • Autorizando a cessão de direitos creditórios (tributários e não tributários);
   • Definindo tipos de créditos elegíveis, limites de volume, forma de seleção e instâncias de aprovação;
   • Estabelecendo diretrizes para contratação de securitizadora, administradores, custodiantes e demais agentes.
2. Compatibilização com LRF e regras orçamentárias
   • Observância do art. 39-A: cessão como venda de patrimônio, não operação de crédito;
   • Destinação obrigatória: 50% dos recursos para o regime de previdência social, 50% para investimentos;
   • Atenção a regras de vinculação de receitas (saúde, educação) e ao art. 167 da CF (para não vincular tributo onde não pode).
3. Diálogo com Tribunais de Contas
   • Tribunais como o TCE-SP já alertam para cuidados que vão “além da LC 208”, destacando necessidade de análise de economicidade, transparência e proteção ao interesse público nas securitizações.
   • A atuação prévia com o controle externo reduz risco de glosas, recomendações restritivas e questionamentos futuros.
4. Política interna de cessão de créditos
   • Critérios claros para escolher quais créditos entram (por tipo, faixa de valor, estágio de cobrança, idade, garantias);
   • Regra para evitar incluir créditos com controvérsia jurídica relevante ou com alto risco de anulação;
   • Procedimentos para segregar contabilmente a carteira cedida e acompanhar o desempenho pós-cessão.

4. Pré-requisitos técnicos da carteira: o que o mercado e os reguladores vão olhar

Do lado de mercado, ANBIMA, CVM e a prática dos estruturadores convergem para alguns pontos essenciais. O Guia ANBIMA sobre a LC 208 resume que a lei criou um marco unificado, mas exige operações juridicamente bem estruturadas e suportadas por dados robustos.

4.1. Dados granulares dos créditos

Para montar um “data room” minimamente aceitável:

• Identificação de cada crédito:
  • tipo (IPTU, ISS, taxas, multas, contribuições, não tributários etc.),
  • valor original, encargos, data de constituição e inscrição em Dívida Ativa.
• Situação de cobrança:
  • em cobrança administrativa / protestado / parcelado / ajuizado / suspenso;
  • histórico de tentativas de cobrança extrajudicial.
• Perfil do devedor:
  • pessoa física/jurídica, setor econômico, localização, concentração (não pode ser uma carteira “refém” de poucos CNPJs).

Essa granularidade é condição para:

• calcular taxas históricas de recuperação (por coorte, tipo de crédito, idade);
• estimar fluxos futuros (cash flow) com algum grau de confiabilidade;
• permitir que rating agencies e investidores testem cenários de estresse.

4.2. Históricos de recuperação e inadimplência

Investidores não compram “histórias”; compram fluxos projetados com base em dados.

A carteira deve trazer:

• séries históricas de entradas de caixa por origem (pagamento à vista, parcelamento, acordos, protesto, execução);
• curva de recuperação por “vintage” (créditos de um mesmo ano, acompanhados ao longo do tempo);
• níveis de cancelamento por prescrição, irrecuperabilidade, valor antieconômico etc.

Isso dialoga diretamente com o que Tribunais de Contas já olham em indicadores como percentual de recebimento e cancelamento de Dívida Ativa, usados no i-Fiscal/IEG-M, e com a própria avaliação de governança da carteira.

4.3. Segregação e rastreabilidade dos créditos cedidos

A LC 208 deixa claro que a cessão é venda definitiva de patrimônio público, e não mútuo disfarçado, o que exige:

• identificar com precisão quais créditos foram cedidos;
• garantir que o ente não ceda créditos que não lhe pertencem integralmente (ex.: frações de ICMS ou outros tributos partilhados);
• manter sistemas capazes de separar fluxos:
  • o que continua sendo recebido para o ente;
  • o que pertence ao cessionário/securitizadora/FIDC.

A falha em segregar pode gerar questionamentos graves:

• por parte de investidor (risco de não saber se recebeu tudo a que tem direito);
• por parte de Tribunais de Contas, se houver confusão entre receitas próprias e fluxos cedidos.

5. Estrutura da operação: SPE, securitizadora, FIDC e governança

A LC 208 permite que a cessão se dê diretamente ou mediante Sociedade de Propósito Específico (SPE), e o mercado já discute formatos envolvendo companhias securitizadoras e FIDCs.

Independentemente do formato, alguns elementos de governança são comuns:

• Agente estruturador
  • coordena o desenho da operação, consolida dados, modela fluxos, articula com rating e CVM/ANBIMA (quando aplicável).
• Securitizadora ou Administrador/FIDC
  • responsável pela emissão dos títulos (CRI/FIDC cotas etc.) e pelo relacionamento com investidores e reguladores.
• Custodiante/Agente de controle
  • confere fluxos de recebimento, confere se o ente está repassando corretamente o que foi cedido, monitora eventos de default.
• Regras de subordinação e garantias
  • definição de tranches (sênior/subordinada);
  • eventual retenção de risco pelo próprio ente (por exemplo, mantendo cotas subordinadas em FIDC);
  • mecanismos de “gatilho” (trigger) para amortização antecipada em caso de queda de performance.

Tudo isso só fica em pé se a base de dados da Dívida Ativa for confiável – caso contrário, o deságio sobe, o rating cai e a crítica dos órgãos de controle aumenta.

6. Riscos de securitizar uma carteira desorganizada

Textos técnicos de TCs e entidades como Audicon chamam atenção: a LC 208 abre oportunidade, mas também amplia o escrutínio sobre a qualidade dos créditos cedidos.

Riscos típicos de securitizar “na marra”:

• Deságio excessivo
  • investidores incorporam ao preço o risco de cadastros ruins, alta litigiosidade, falta de histórico – o ente recebe pouco e “queima” a carteira.
• Questionamentos de legalidade e economicidade
  • Tribunais de Contas podem entender que a operação implicou alienação antieconômica de patrimônio público, sem justificativa robusta;
  • risco de recomendações, determinações ou até responsabilização de gestores.
• Risco de requalificação da operação
  • se a cessão for mal estruturada, pode ser questionada como operação de crédito disfarçada, violando regras da LRF, de endividamento e de vinculação de receita.
• Perda de flexibilidade futura
  • uma carteira mal escolhida pode comprometer créditos com alto potencial de recuperação, que seriam mais vantajosos em cobrança direta ou em outro modelo de parceria.

Por isso, artigos técnicos enfatizam a necessidade de ir “além da LC 208” na análise – olhando Constituição, LRF, jurisprudência, boas práticas de Dívida Ativa e governança fiscal.

7. Conclusão: securitizar é consequência, não atalho

A mensagem central é simples:

Securitização não conserta carteira bagunçada.

Ela exige que a carteira já esteja organizada, bem medida e integrada à contabilidade.

Da carteira organizada à securitização, o caminho passa por:

• limpar e qualificar dados de Dívida Ativa;
• estruturar cobrança extrajudicial e judicial com registro de esforço arrecadatório;
• aplicar MCASP/PCASP corretamente (inclusive ajustes para perdas);
• dialogar com Tribunais de Contas e formalizar políticas de cessão;
• preparar um “data room” que resista ao crivo da CVM, de investidores, de rating e dos órgãos de controle.

Só depois disso faz sentido falar em:

• SPE, FIDC, Securitizadora, tranches e roadshow com investidores.

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Operar nessa ordem transforma a securitização de Dívida Ativa, prevista pela LC 208/2024, de uma simples antecipação de caixa para um instrumento coerente de gestão de ativos, de governança fiscal e de fortalecimento da previdência e dos investimentos públicos.

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