1. Por que falar de Dívida Ativa quando o problema parece ser “previdência”?

Quando se discute crise previdenciária em municípios e estados, a conversa costuma ir direto para alíquotas, reformas de benefícios e parcelamentos com a União. Mas, do ponto de vista técnico, o problema é mais amplo: é o equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS ao longo de décadas.

Estudos do próprio Ministério da Previdência e de órgãos como IPEA mostram que a má gestão dos RPPS pode:

• comprometer severamente as contas públicas no médio e longo prazo;
• pressionar o gasto com pessoal e reduzir espaço para outras políticas públicas (saúde, educação, infraestrutura);
• forçar reformas sucessivas que desgastam gestores e servidores.

Nesse contexto, a Dívida Ativa deixa de ser apenas um “estoque de créditos a receber” e passa a ser vista como:

• fonte potencial de financiamento extraordinário para o RPPS;
• ativo público monetizável, seja por cobrança direta, seja por operações estruturadas, como a cessão/ securitização de créditos, agora disciplinadas pela Lei Complementar 208/2024.

A própria LC 208 determinou que no mínimo 50% dos recursos líquidos obtidos com operações de cessão de créditos devem ser destinados ao regime de previdência do ente federativo, e os outros 50% a investimentos.

Ou seja: a lei literalmente cria um “canal” direto entre Dívida Ativa organizada e solvência previdenciária.

A Securitização da Dívida Ativa pode ser estruturada como um instrumento estratégico de reforço da solvência previdenciária, desde que observados os limites constitucionais, fiscais e regulatórios aplicáveis. Sob a ótica de gestão pública e finanças estruturadas, o racional é consistente e amplamente defensável.

Enquadramento conceitual e fiscal

A securitização permite antecipar fluxos futuros de recebíveis tributários e não tributários, convertendo créditos de baixa liquidez em ingresso financeiro imediato. Quando corretamente modelada, essa operação não configura operação de crédito, mas sim alienação de ativos, afastando impactos diretos sobre os limites da LRF, conforme entendimento já consolidado por Tribunais de Contas.

Direcionamento para solvência previdenciária

Os recursos obtidos podem ser vinculados a fundos previdenciários ou utilizados para equalização atuarial dos RPPS, com os seguintes efeitos práticos:

Redução do déficit atuarial e financeiro;

Regularização do fluxo de pagamento de aposentadorias e pensões;

Diminuição da necessidade de aportes extraordinários do Tesouro;

Liberação de espaço fiscal no orçamento corrente, especialmente em despesas obrigatórias de pessoal.

Governança e compliance

Para mitigar riscos jurídicos e reputacionais, é essencial:

Segregação clara entre ente arrecadador e veículo de securitização (SPE/FIDC);

Avaliação atuarial prévia e vinculação transparente dos recursos;

Observância às vedações de cessão de créditos ainda não constituídos;

Conformidade com decisões do STF, TCU/TCEs e com a LC nº 101/2000.

Visão estratégica

Do ponto de vista de gestão de passivos públicos, a securitização da Dívida Ativa, quando integrada a um plano de reequilíbrio previdenciário, funciona como instrumento de engenharia financeira de médio e longo prazo, elevando a previsibilidade orçamentária, melhorando indicadores fiscais e fortalecendo a sustentabilidade do RPPS.

2. RPPS, equilíbrio financeiro e atuarial: o que está em jogo

O equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS é um princípio previsto na Constituição e detalhado em normas complementares (como a LC 101/2000 – LRF e regulamentos específicos de previdência). Em síntese:

• equilíbrio financeiro: as receitas do regime (contribuições, compensações, aportes) devem ser suficientes para cobrir, ano a ano, as despesas com benefícios;
• equilíbrio atuarial: ao longo do horizonte de projeção, as reservas e o fluxo de receitas futuras devem ser suficientes para honrar todos os benefícios prometidos, considerando hipóteses demográficas, econômicas e salariais.

Estudos clássicos sobre RPPS mostram que:

• déficits não equacionados acabam sendo cobertos com recursos do Tesouro, pressionando outros gastos;
• a ausência de reservas ou de ativos financeiros suficientes reduz a relação ativos/despesa anual, indicador frequentemente usado para medir solvência de longo prazo.

Nesse cenário, aparece uma pergunta incômoda, mas inevitável:

“Se o ente possui uma carteira relevante de créditos em Dívida Ativa, por que essa massa de ativos não está, de forma estruturada, contribuindo para o equilíbrio previdenciário?”

A LC 208/2024 entra justamente como resposta parcial a essa pergunta.

3. LC 208/2024: quando a Dívida Ativa vira fonte dedicada ao RPPS

A Lei Complementar 208/2024 introduziu o art. 39-A na Lei 4.320/1964, autorizando União, Estados, DF e Municípios a ceder onerosamente direitos creditórios originados de créditos tributários e não tributários, inscritos ou não em Dívida Ativa, a:

• pessoas jurídicas de direito privado;
• ou fundos de investimento regulados pela CVM (por exemplo, FIDCs).

Pontos críticos para o RPPS:

• a cessão é tratada como venda definitiva de patrimônio público, não como operação de crédito – reduzindo o risco de enquadramento na LRF como endividamento tradicional;
• a lei condiciona a operação a lei específica local, que deve definir limites, créditos elegíveis, governança e transparência;
• e, sobretudo, determina que 50% do produto líquido da cessão seja destinado ao regime de previdência social do ente, e 50% a investimentos (art. 39-A, §3º).

Além disso, materiais técnicos da CNM e de entidades de previdência municipal destacam que ativos como Dívida Ativa, IRRF, imóveis e terrenos podem ser monetizados e vinculados a fundos previdenciários, desde que haja lei específica e estruturação adequada.

Na prática, a LC 208 transformou em rota normativa explícita algo que já vinha sendo discutido:

usar a carteira de créditos (especialmente Dívida Ativa) como ativo de suporte à solvência do RPPS.

4. O que o RPPS precisa “enxergar” na Dívida Ativa

Do ponto de vista previdenciário, não basta olhar o valor total da Dívida Ativa no balanço. É preciso entender:

1. Qualidade da carteira
   • composição por tipo de tributo/contribuição;
   • idade dos créditos;
   • perfil de devedores;
   • taxa histórica de recuperação.
2. Nível de “realismo” contábil
   • existência de ajuste para perdas (conforme MCASP), refletindo o que é efetivamente recuperável;
   • conciliação entre sistemas de Dívida Ativa e contabilidade geral e previdenciária.
3. Governança da cobrança
   • se há política clara de cobrança extrajudicial e judicial;
   • se as taxas de recuperação estão melhorando ou piorando;
   • se existem dados confiáveis para projetar fluxos futuros de recuperação.

A partir dessas informações, o RPPS (em conjunto com Fazenda/Finanças) pode:

• avaliar o potencial de aportes futuros ao regime advindos de recuperação direta;
• ou, em cenários mais sofisticados, estudar operações de cessão/securitização de parte da carteira, nos termos da LC 208, com destinação obrigatória de 50% ao RPPS.

5. Usos prudentes da Dívida Ativa na estratégia previdenciária

Existem, pelo menos, três usos técnicos da Dívida Ativa na agenda de solvência do RPPS:

5.1. Aportes extraordinários (sem securitização)

Mesmo sem operar cessão de créditos, o ente pode:

• estruturar programas de recuperação de receitas (cobrança extrajudicial estruturada, automação de execuções, acordos etc.);
• vincular, por lei, parte do incremento de arrecadação à realização de aportes extraordinários ao RPPS (injeção em reservas, compra de ativos financeiros).

Essa estratégia:

• reduz a dependência exclusiva de aumento de contribuições;
• ajuda a elevar indicadores como relação ativos/despesa anual do regime, usados para avaliar solvência.

5.2. Monetização via LC 208/2024 (cessão/securitização)

Aqui entra a lógica da venda de recebíveis prevista na LC 208:

• o ente seleciona uma carteira de créditos com determinado perfil (por exemplo, parcela da Dívida Ativa tributária com certo padrão histórico de recebimento);
• estrutura uma operação com FIDC ou securitizadora;
• recebe, à vista, um valor descontado (pela precificação de risco);
• é obrigado a destinar 50% dos recursos líquidos ao RPPS.

É crucial entender que:

• isso não elimina a necessidade de equilíbrio atuarial e de contribuições regulares;
• mas pode antecipar fluxos que, bem aplicados, ajudam a reforçar reservas previdenciárias, melhorar a relação ativos/obrigações e ganhar tempo para ajustes estruturais.

5.3. Integração com a contabilidade e com a avaliação atuarial

Os aportes, sejam oriundos de cobrança reforçada ou de operações de cessão, precisam:

• ser corretamente registrados na contabilidade do RPPS;
• ser refletidos nas reavaliações atuariais, ajustando o ritmo de equacionamento de déficits;
• ser acompanhados por regras de governança de investimentos (política de investimentos, limites de risco, diversificação).

Sem essa integração, o efeito da Dívida Ativa sobre a solvência do RPPS fica difuso e pouco defensável perante órgãos de controle.

6. O papel dos Tribunais de Contas e de índices como o i-Fiscal

Tribunais de Contas vêm fortalecendo a análise do vínculo entre solvência previdenciária e gestão fiscal. Estudos e manuais apontam que:

• déficits atuariais não equacionados são potenciais passivos contingentes relevantes;
• o uso de ativos (como Dívida Ativa) para cobrir déficits exige análise de economicidade e transparência;
• índices como o IEG-M / i-Fiscal já avaliam a gestão da Dívida Ativa (percentual de recebimento e cancelamento), e essa visão tende a dialogar com a avaliação da governança previdenciária.

Na prática:

• um ente que demonstra carteira de Dívida Ativa organizada,
• políticas claras de cobrança e de cancelamento,
• ajustes para perdas adequados,
• e uso prudente dessa carteira para reforçar o RPPS (inclusive via LC 208),

tem narrativa muito mais sólida perante:

• Tribunal de Contas;
• Ministério Público de Contas;
• conselhos de administração e fiscal do RPPS;
• sociedade e servidores.

7. Conclusão: conectar o “estoque esquecido” à solvência de longo prazo

A síntese é direta:

• Dívida Ativa mal gerida = ativo inflado, baixa recuperação, risco de apontamentos, pouco impacto previdenciário.
• Dívida Ativa organizada = base para:
  • melhorar indicadores fiscais (i-Fiscal / IEG-M);
  • estruturar cobrança extrajudicial e judicial eficiente;
  • produzir dados confiáveis para ajustes de perdas e projeções;
  • alimentar, com prudência, a estratégia de solvência do RPPS, seja via arrecadação reforçada, seja via operações sob a LC 208/2024.

Conectar carteira de créditos públicos e previdência não é uma manobra contábil; é uma agenda de:

• governança,
• transparência,
• planejamento intergeracional.

Quando bem feita, ela permite que o ente diga, com respaldo técnico:

“Não estamos apenas ajustando alíquotas. Estamos cuidando da solvência previdenciária com base em ativos reais, dados consistentes, regras claras e em consonância com a LRF, o MCASP, a LC 208/2024 e o que os Tribunais de Contas esperam ver de uma gestão responsável.”

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